作者：特邀嘉賓 國防大學戰略教研部主任 任天佑 少將

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國防大學戰略教研部主任 任天佑 少將

　　當代軍事改革是整體性、革命性變革，其規模之大、程度之深、涉及面之廣前所未有，體制轉換的力度、深度和難度也前所未有。因此，改革方案敲定后，美俄等國都高度重視改革實施和新舊體制轉換對接?？偟目?，美軍作為新軍事革命領頭羊，其體制轉換是一種探索完善型模式，俄軍則是一種調整變化型模式。我軍作為改革后發者，在全面落實軍改方案過程中，有必要認真研究借鑒美俄軍改新舊體制轉換中的經驗教訓。

　　緊緊扭住改革目標這個根本

　　作為大規模軍改中的體制轉換，堅持和扭住目標至關重要。這樣的改革，必然是一個持續復雜的探索過程，必然面臨各種干擾挑戰，甚至會使改革變形走樣或偏離目標。為此，要改革，就必須下決心排除干擾，保持改革目標的堅定性和可持續性。

　　一是破除思想認識阻力。關于軍隊改革，各國軍隊都有一個在認識上不斷探索和深化的過程；改革方案確定后，也都有一個不斷排除思想干擾過程。美軍從第二次世界大戰結束后就進行改革探索，但思想阻力一直不斷。1986年美國出臺的國防部改組法，前后用了4年241天，比美國參加二戰時間還要長，背后的思想較量和利益博弈可謂驚心動魄。俄羅斯從20世紀90年代開始進行了兩輪軍事改革，但都不成功，深層原因是固守大規模機械化戰爭觀念不放，直到新面貌軍改過程中，空軍總司令澤林和海軍總司令維索茨基仍堅決反對取消軍種指揮權，并通過媒體公開表達不滿，俄最高層不得不同時解除兩人職務。

　　二是打破利益藩籬掣肘。美國1958年國防部改組法就確立了建立聯合體制目標，但直到1986年才實現徹底剝離軍種指揮權，前后歷經28年，其關鍵因素就是利益集團干擾。當時美海軍甚至成立專門班子，研究反改革對策。為排除干擾障礙，20世紀70年代美國曾掀起一場通過反思越戰，抨擊舊體制弊端的熱潮。

　　三是排除經濟和安全等干擾。20世紀90年代俄軍改革，一開始就試圖依托軍區搞戰區聯指機構，但由于經濟嚴重困難，同時由于蘇聯解體的巨大震蕩，使俄安全環境急劇惡化，致使俄高層猶豫不決，只得在大體制沒有調整情況下進行一些改革，導致兩次車臣戰爭嚴重失利。美軍20世紀50年代聯合體制改革不到位，與當時美蘇核對峙使國家安全風險增大有直接關系。到新世紀初，美軍把軍事轉型作為國防和軍隊建設的第一要務，當時有一些將領借口美軍已成為世界上最強大軍隊，沒有必要改；美軍正忙著打仗，也沒有時間改。但美高層態度十分堅定，堅持“不換腦筋就換人”，確保了軍事轉型全面展開。

　　始終抓住聯合這個核心

　　這一輪全球性軍改的核心內容是構建聯合作戰指揮體制，新舊體制轉換對接的核心就是解決聯合問題。聯戰先要聯體，聯體的目的是聯動，聯動的根本是聯心。因此，新舊體制轉換不只是構建聯合體制，更重要的是解決好聯合權力切割、職責區分、程序規范、文化培養等，這樣才能確保聯合體制運行，形成聯合能力。為此，美俄在聯合上下足了功夫。

　　美軍聯合體制經過幾十年探索，就是到1986年確立戰區主導的聯合作戰體制后，運行也并不暢順。1995年，美軍頒發第一號聯合出版物《美國武裝部隊的聯合作戰》，隨后各軍種陸續出版自己的聯合作戰準則，明確聯合作戰中的崗位職責、聯合訓練和聯合保障機制，才使得美軍聯合體制運行日益規范與完善。

　　在聯合意識、聯合文化上，美軍認為聯合文化對聯合作戰能力的形成具有根本性影響。為此，美軍在制定一系列聯合條令的同時，提出聯合部隊價值觀，并在作戰領域大力營造聯合氛圍，推出震懾戰理論、基于效果作戰理論、快速決定性作戰理論、網絡中心戰理論等，使美軍作戰價值觀逐漸從傳統的以軍種為中心，發展到以聯合為中心。

　　在聯合人才建設上，美軍為推動聯合作戰，在國防部內設立大量聯合職務，其中一半必須要由聯合專業軍官擔任。要成為聯合專業軍官，首先必須在院校接受相應教育。想要晉升準將的軍官必須擔任過至少一次聯合職務。俄軍則把培養聯合作戰人才作為優先發展方向，從2008年底開始，對軍事教育體系進行重大改革，強化構建初、中、高級聯合教育體制，以提升官兵聯合作戰指揮能力。

　　強力推進新體制落地生根

　　新舊體制轉換本身就是發現矛盾、解決問題的過程。從建戰一體轉變為建戰分開的工作模式，從自上而下、條塊分割轉變為既有自上而下縱向職能、又有平行協調橫向職能的運行模式，如何使新體制運行咬合對接、環環相扣，一開始肯定面臨許多矛盾，也只有通過不斷地發現解決問題，壓縮舊體制空間，割除舊體制積習，拓展新體制生成空間，才能使新體制坐大坐實、落地生根。為此，美俄都注重面向現代戰爭實際需求，以有利于實戰為標準，強力解決體制轉換中的矛盾問題。

　　一個是，通過監督評估及時糾錯校偏。美軍參聯會和俄軍總參謀部對戰略規劃實施，都有強力的執行監督和效能評估機構，并形成高效的反饋糾偏機制。俄羅斯在2004年到2007年的第二輪軍改中，曾打算在軍區之上增設地區司令部，實踐中，這種改革不但難以實現聯合目的，反而在軍區和總參謀部之間疊加了一個指揮層次，被及時叫停。另一個是，通過實戰化檢驗暴露并解決問題。美軍海灣戰爭、阿富汗戰爭，都有意驗證其構建聯合體制、推進軍事轉型的成效，并通過“反思型學習”方式，深入研究改進對策。

　　從傳統主要是縱向職能到縱向橫向職能兼備轉換對接，過去那種依賴縱向指令的指揮方式、運行模式必須來一個大改變。其深層機理在于，這種復雜運行機制必須大大減少人治主導的隨意性，更多依靠法規制度來規范，以法規制度保障其運轉。否則，就可能運轉低效、混亂甚至失靈。美俄都很重視法規制度配套，把它作為推進改革和新體制運行的重要依據和保障。一是用立法敲定改革。美俄善于把改革內容上升為法律意志，強化其執行的權威性、強制性和剛性約束，發揮立法“一錘定音”作用。二是用規范性法律保障改革。對涉及聯合領域重要問題，如經費保障、聯合裝備采購、聯合軍官培養晉升、軍人地位等都有立法，使各領域各環節有法可依、有章可循。20世紀90年代，俄提出向合同兵役制過渡以提升軍隊職業化水平，但由于缺乏法律保障，相應經費投入不到位，導致入伍的高素質士官因待遇不能兌現而大量流失，后來通過相應立法才緩解了上述矛盾。三是用規劃條令引領改革。美軍從20世紀90年代起，密集推出一大批聯合條令、聯合出版物、轉型路線圖等，目的就在于引領規范改革舉措落實、聯合體制運行各項事務，以及官兵在聯合中的履職行為等。2010年，俄軍也集中頒布了新一代條令、大綱、教程、標準匯編等，成為規范和統一聯合作戰和聯合訓練的制度。

　　對于大規模軍改，尤其在新舊體制轉換過渡期，保持對部隊強大領導力和掌控力，進而保持部隊穩定和改革順利推進，顯得極為重要和突出。這方面，美俄也善于依據自己國情軍情，發揮自身優勢，出手高招硬招，強力推動落實。大體看，美軍善于發揮其法規強制、權力制衡、輿論監督等優勢。美在20世紀80年代出臺國防部改組法，遇到各方利益集團強力抵制，就曾通過社會輿論，對利益集團形成強大輿論壓力。海灣戰爭期間，美空軍參謀長米歇爾·杜根公開發表講話，稱空軍僅靠戰略轟炸就能單獨打贏這場戰爭。此言一出，輿論嘩然，之后被國防部長切尼撤職，因為作為軍種參謀長，他無權對指揮問題說三道四。

美俄軍改新舊體制轉換中的經驗教訓

圖文簡介

當代軍事改革是整體性、革命性變革，其規模之大、程度之深、涉及面之廣前所未有，體制轉換的力度、深度和難度也前所未有。