日前，湖北省多個地市州住房和城鄉建設局陸續更名為“住房和城市更新局”的消息受到廣泛關注。以“城市”取代“城鄉”，以“更新”取代“建設”，此次集體更名，或許可窺見城市更新發展的大趨勢。

“城市更新”在2019年底召開的中央經濟工作會議上首次被提出，2021年首寫入政府工作報告和“十四五”規劃文件，由此上升至國家戰略層面。黨的二十大報告明確提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。7月17日，住房和城鄉建設部發布數據稱，去年至今全國已實施城市更新項目超過6.6萬個，完成投資2.6萬億元。

截至2023年底，我國有21個市（區）完成了為期兩年的第一批更新試點工作。其間，各地相繼出臺城市更新政策，逐漸形成了各具特色、滿足當地發展需求的城市更新路徑。但隨著“更新時代”的全面到來，加強城市更新工作的系統性、科學性，破解更新難題，也愈顯重要。專家表示，更名后的新機構將以解決相關問題，推動更新工作的順暢進行為主要任務。

城市轉型發展的抓手和路徑

△ 7月15日，游客在重慶市江北區北倉文創街區游覽。“目前，我國稍具規模的城市都已不同程度地進入到了更新時代，城市發展模式正從增量擴張轉入存量提升的新階段。”采訪中，武漢大學城市設計學院院長李志剛向《中國報道》記者表示，在城市建設和城鄉規劃方面，湖北省有很多改革舉措一直走在前面，此次住建局集體更名從側面反映出我國城市轉型進入到了全面化、普遍化階段。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。住建部數據顯示：截至2022年底，我國城鎮化率達到65.22%，有9.2億人生活在城鎮，城市建成區面積為6.3萬平方公里。

在城鎮化快速推進過程中，城市發展也積累了一些矛盾和問題。過去注重追求速度和規模，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足，一些大城市的“城市病”問題突出，不少城市老舊房屋和市政管線存在安全隱患，適應城市高質量發展要求的城市更新體制機制和政策體系還沒有完全建立。

在李志剛看來，我國進入城市更新時代既是規律使然，同時也具有合理性。他表示，觀察其他國家，從大規模擴張建設到進入城市化發展階段的中后期，用時約為30至40年，我國已經走過了這一階段，城市作為一個復雜的生命有機體理應迎來生長變化和新陳代謝的新時期。

“過去一段時期我國城鎮化率增長非常快，大量農村人口轉為城鎮戶籍人口，城市建成區的面積漲了數倍。在此過程中，城市建設取得的成就和其產生的問題相伴相生，比如忽略了人的需求和對生態環境的劇烈影響，也帶來了一些歷史欠賬。”李志剛說，從這個角度來說，城市更新既是空間重構，也是城市治理現代化乃至國家治理現代化的一個很重要步驟。

住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍在接受媒體采訪時表示，在新發展階段推動實施城市更新行動，已得到國內各方面的廣泛響應，成為各地方、各部門、各行業、各領域的共同行動。各地普遍把實施城市更新行動作為推動城市轉型發展的重要抓手。對地方來說，城市更新不只是城建工作，更是一項綜合性、系統性的戰略舉措，很多地方將城市更新與拉動經濟發展、提升社會治理水平有機結合，通盤考慮城市更新的經濟效益、社會效益，協同聯動推動。

為有序推進實施城市更新行動，從2024年起，我國在地級及以上城市全面開展城市體檢。目前297個地級及以上城市已經全部啟動今年的城市體檢工作。

今年的政府工作報告提出，圍繞民生工程、里子工程、安全工程穩步實施城市更新行動和更新工作。對此，住房和城鄉建設部部長倪虹在今年全國兩會期間回答記者提問時闡釋道，民生工程如在老舊小區加裝電梯，解決停車難等問題，加強無障礙、適老化設施建設；里子工程主要是指加快完善城市地下管網建設；安全工程方面，主抓城市生命線安全工程建設，通過數字化手段對供水、排水、燃氣、供熱、橋梁、管廊等各類設施進行實時監測，同時提升城市排水防澇能力。

依托高位統籌

△ 江蘇淮安市一處溫馨驛站。

總書記在黨的二十大報告中指出，打造宜居、韌性、智慧城市。“城市更新也是直接朝著這一導向。”李志剛表示，至于什么樣的更新模式最合適，因地制宜的原則非常重要。

李志剛告訴記者，不同的城市有不同的發展階段和發展特點，有的已經進入服務業快速發展的成熟期，有的還處在人口集聚的成長期。但總的來說，除了因地制宜，公認的一個更新原則為更多強調城市空間的復合功能，讓空間更有活力，如實現居住、辦公、商業等功能的有機結合，而不是過于剛性的切割。

“此外，以生態導向構建綠色空間，注重低碳零碳建筑和設施的使用。對于歷史文化建筑和街區，則應在更新中保護并對其進行活化利用。好的更新應該是參與式的更新。”李志剛說。

記者在采訪中了解到，上述理想化的更新效果，在實際操作過程中往往因遭遇阻礙而大打折扣。這不僅是由于城市更新的范疇很廣，涵蓋了危舊房改造、城中村改造、老舊廢棄廠房更新改造、商業配套更新、城市地下管網改造、城市排水防澇能力提升工程等一系列項目，而且需要規劃建設、環保、交通設施等相關部門的協同，需要項目建設方掌握規劃、建筑、經濟、法律等專業知識，還涉及政府、企業、居民等不同主體的復雜參與。

平日里，李志剛所在的團隊接觸較多的是共同締造式的微更新案例，這種微更新大多結合老舊小區改造工作進行，近幾年在湖北省等地試點展開，主要是以城鄉社區為基本單元，強調“黨建引領，縱向到底，橫向到邊”，致力于改善群眾身邊、房前屋后人居環境的實事小事。

李志剛告訴《中國報道》記者，湖北的共同締造成效顯著，其本質是基層治理創新。但據他觀察，更大范圍內的更新項目，目前正在一些關鍵程序上暴露出相似的痛點和難點。例如，民生改造項目中，很多地塊有著各種歷史遺留問題，特別是老小區的產權不明晰，導致產權認定分配困難。再如，更新本身帶有治理的性質，諸如是否拆除違建、加裝電梯，以及如何拆遷安置原住民等問題，均需投入大量時間和精力進行協商，甚至有的還面臨法律規程上的挑戰。

“在資金方面，若單靠政府的財政投入，很多更新項目也難以為繼。”李志剛說。

業界認為，與大規模擴張建設時期不同，城市更新需要適配科學的建設模式、投資模式和管理模式。上述諸多問題只有依托高位統籌才能夠解決。

楊保軍此前向媒體透露，住建部正在牽頭推動實施城市更新行動，制定國家層面的城市更新政策文件。他表示，在加強國家層面頂層設計研究的同時，也鼓勵地方探索，指導有立法權的地方出臺地方性法規，先行建立城市更新制度機制。

數據顯示，目前全國已有400多個城市成立了城市更新工作領導小組，84個城市出臺了管理辦法，300多個城市編制了城市更新專項規劃，城市更新的工作組織機制和制度政策框架日益完善。

在李志剛看來，各地設定住房和城市更新局后，將在此方面有更多精力履行專門職責，包括擬訂城市更新戰略、政策和標準并組織實施，組織協調全市城市體檢、城鎮老舊小區改造、宜居城市建設等工作。他認為，新機構的設定是對城市空間治理能力的重構。

引導市場主體多元參與

△ 中學生在北京西城區天寧寺橋下空間籃球場運動。頂層設計需就位之外，缺乏資金是城市更新的另一掣肘之處。

長期以來，在城市更新項目中占大頭的民生工程上，財政總體發揮著支撐和兜底作用，項目推進效率高。記者查詢發現，從今年起，中央財政開始支持部分城市實施城市更新行動，首批共涉及石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安等15個城市。

中央財政按區域對示范城市給予定額補助。其中，東部、中部和西部地區每個城市的補助總額分別不超過8億元、10億元、12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。

“城市更新項目的投資量是巨大的，政府部門壓力也比較大，尤其在經濟放緩的大背景下，部分基層政府更是面臨著捉襟見肘的總體形勢。”李志剛向《中國報道》記者表示，如果更新項目多為由政府主導，項目和使用主體之間缺乏鏈接，不利于項目的長期運行和維護。

“相反，若在前期更新過程中就有企業和居民、開發商等多元主體共同參與，拓寬資金來源，則有利于培育各方對項目的歸屬感、認同感、滿意度，也有利于項目的可持續運營。”李志剛說，這意味著政策端要更多地擴大資源要素開放，為社會資本的進入創造更友好的條件。

2018年7月，始建于20世紀70年代末，位于北京市CBD核心區周邊的勁松街道勁松北社區，與社會資本愿景集團簽訂戰略合作協議，共同推進勁松北社區的改造更新工作，由此打造出社會資本參與老舊小區更新的著名實踐——“勁松模式”。該模式下，愿景集團通過收取基礎物業費、配套商業用房租金、停車費及部分街道補貼，利潤達到6%—8%，項目投資回收期10年左右，企業從中獲益的同時也解決了老舊小區改造項目投資回報低的問題。

住房和城鄉建設部表示，下一步，各地要轉變傳統建設和開發方式，建立完善政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。在李志剛看來，應當發揮勁松模式的示范作用，增強市場主體對城市更新項目的正向判斷。

“同時也要減少低效、無效投資，防止社會資本一哄而上，特別是當社會資本對未來的空間運維、資金回收保障等方面不作統籌考慮的情況下。”李志剛闡釋道，好的更新既應有一次性的環境整治上的成效，同時也應為“規建管”一體化。

李志剛同時認為，金融創新要為社會資本服務。比如，加快相關審批流程，建立完善的風控標準，加快社會資本對相關城市空間運營權的確認，以制度優化降低它們服務城市更新項目的難度。

據悉，圍繞城市更新投融資機制，各地創新市場化投融資模式，努力打通實施城市更新的“源頭活水”，13個省份設立了專項資金對城市更新重點領域項目給予獎補，國開行向27省份56市的實施主體承諾授信6150億元、發放貸款1455億元，25個城市設立了城市更新基金，總資金規模達4400億元。

來源: 中國報道