構(gòu)建城市管理執(zhí)法“大腦”，建設(shè)市級城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺

2015年12月，國務院出臺了《國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號），這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出專項部署。隨后，2016年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局下發(fā)了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局關(guān)于推行城市管理執(zhí)法全過程記錄工作的通知》（建督綜函〔2016〕1號），2019年，國務院辦公廳就全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（簡稱“三項制度”）工作有關(guān)事項提出明確要求。

在我國多地，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執(zhí)法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。其一，城市管理行政執(zhí)法缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性的法律指引，執(zhí)法流程不規(guī)范；其二，執(zhí)法工作中存在執(zhí)法手段不足、執(zhí)法效果不到位、執(zhí)法設(shè)備落后、信息化不足、專業(yè)手段欠缺等問題；其三，因自由裁量權(quán)標準不同產(chǎn)生了嚴重的執(zhí)法不公現(xiàn)象，執(zhí)法隊員自由裁量權(quán)過大，罰款無明確的法規(guī)依據(jù)，濫罰現(xiàn)象屢見不鮮；其四，城市占道經(jīng)營時有發(fā)生，非法施工擾民、餐飲油煙污染、機動車亂停放、違規(guī)設(shè)置戶外廣告、城市違章建筑等違法亂象屢見不鮮，成為困擾執(zhí)法人員的一樁心頭病。

建設(shè)思路

總體建設(shè)以理順體制機制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，由市級平臺負責全市城市管理和執(zhí)法工作的指導、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復雜違法違規(guī)案件的查處，各區(qū)縣（市）平臺負責各轄區(qū)范圍的區(qū)一級執(zhí)法工作，并接受上級部門的督導與監(jiān)督考核，將執(zhí)法重心下移到縣（市）區(qū)、街道。不斷提升綜合執(zhí)法的先進性，實現(xiàn)執(zhí)法辦案智慧化、督察督導常態(tài)化、監(jiān)督考評客觀化。建設(shè)內(nèi)容規(guī)劃為1+2+3+6，其中，“1”為執(zhí)法一張圖，是城市執(zhí)法工作整體運行狀態(tài)以及實時監(jiān)測分析的集中體現(xiàn)；“2”是感知中心和數(shù)據(jù)中心，是城市管理綜合執(zhí)法部門獲取案源、智能感知以及執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，“3”是依托物聯(lián)網(wǎng)、視頻AI分析、時空大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)構(gòu)筑的城市運行支撐平臺； “6”是執(zhí)法六大業(yè)務平臺，含執(zhí)法辦案、督察督導、監(jiān)督考核、專題應用、公眾互動和綜合管理。

系統(tǒng)架構(gòu)

市級城市管理綜合執(zhí)法平臺的建設(shè)，是基于“智慧城市”建設(shè)的大方向，立足于業(yè)務指導、監(jiān)督、考核以及重大案件的執(zhí)法，從智能型、智慧型城市管理的角度進行突破，總體架構(gòu)嚴格按照模塊化、構(gòu)件化、分層構(gòu)建的思想來實現(xiàn)。

總體架構(gòu)分為以下五層：

圖 系統(tǒng)總體架構(gòu)圖

建設(shè)方案

執(zhí)法一張圖

構(gòu)建城市管理執(zhí)法“大腦”，智能化解決城管執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)內(nèi)在的、關(guān)聯(lián)的、深度的問題，為城市管理、綜合調(diào)度等提供統(tǒng)一支撐。基于大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化完善城市綜合管理數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，以城市規(guī)劃、城市建設(shè)、房地產(chǎn)、市政設(shè)施、公用事業(yè)等城市管理領(lǐng)域的難點、堵點問題為導向，加強數(shù)據(jù)分析、源頭治理、輔助決策，包含綜合體征分析、實時運行概覽、管理體系、案件廣場、人員監(jiān)督、車輛管理、綜合執(zhí)法、督察督導、信訪管理、工地監(jiān)管、指揮調(diào)度、公眾參與、AI識別等。

感知中心

感知中心，如同神經(jīng)末梢為城市“大腦”提供準確、實時的訊息，通過城市感知設(shè)備對城市管理運行態(tài)勢和綜合情況進行監(jiān)測，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)從感知、采集、流轉(zhuǎn)到可視化展現(xiàn)，達到監(jiān)測、報警、交互、管控、分析、預測的效果，也作為調(diào)查取證、依法查處的依據(jù)。打造基于城市感知數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)共享和能力開放體系，賦能智慧城市智能應用。包含執(zhí)法單兵、便攜式打印機、執(zhí)法車載云臺、無人機、二次供水水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備、油煙監(jiān)測設(shè)備等設(shè)備。

數(shù)據(jù)中心

以城市管理綜合執(zhí)法平臺為最終目標，構(gòu)建覆蓋城市管理執(zhí)法各方面所需的多元數(shù)據(jù)集合，包含時空基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、執(zhí)法基礎(chǔ)業(yè)務數(shù)據(jù)、執(zhí)法專題業(yè)務數(shù)據(jù)、共享委辦局數(shù)據(jù)、區(qū)縣（市）平臺數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)維護與更新以及數(shù)據(jù)交換機制的建設(shè)，不僅是案件立案、案件審核、案件處理和結(jié)案歸檔的全流程管理規(guī)范執(zhí)法行為的基礎(chǔ)，也為各委辦局執(zhí)法協(xié)作、案件移送、信息共享提供了保障。

支撐體系

執(zhí)法支撐體系包含3個平臺的建設(shè)，執(zhí)法時空大數(shù)據(jù)平臺、物聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一感知接入平臺和AI視頻智能分析平臺。

執(zhí)法時空大數(shù)據(jù)平臺是城市管理綜合執(zhí)法平臺最為重要的支撐。城市管理 信息與地位置密切相關(guān)，利用GIS技術(shù)構(gòu)筑城市管理綜合執(zhí)法平臺的共用平臺，不但能夠使城市管理信息在空間上直觀明了地顯示出來，而且能為這些的深層次挖掘和后續(xù)信息服務及輔助決策提供空間屬性上的支持。

物聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一感知接入平臺，統(tǒng)一物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備接入標準，實現(xiàn)各類型各廠商物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備的便捷接入，對設(shè)備進行集中管理，并可以設(shè)置一定的規(guī)則，為各種物聯(lián)網(wǎng)應用提供物聯(lián)網(wǎng)感知、控制、報警等服務。開放物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備應用服務，打破設(shè)備隔離和數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)設(shè)備和數(shù)據(jù)共享。

AI視頻智能分析平臺，利用城市管理部門自建視頻監(jiān)控和共享的公安、交管、環(huán)保、綜治等其他部門視頻監(jiān)控資源，基于人工智能算法和機器學習技術(shù)，實現(xiàn)對店外經(jīng)營、占道經(jīng)營、無照經(jīng)營游商、亂堆物堆料、機動車亂停放、非機動車亂停放等多種城市管理問題的識別和自動報警，最終實現(xiàn)以“技巡”代“人巡”的智能感知發(fā)現(xiàn)，為城市管理單位減員增效，提升傳統(tǒng)數(shù)字化城市管理運行效率，降低運行成本。

應用體系

執(zhí)法核心辦案平臺

在執(zhí)法核心辦案平臺中，基于現(xiàn)有的執(zhí)法業(yè)務流程，以案件辦理過程為主線，包含案件來源、初查核實、立案審批、調(diào)查取證、事先告知、決定、執(zhí)行和結(jié)案共八個階段的流程，建成全市統(tǒng)一的法律法規(guī)、自由裁量基準、執(zhí)法文書和基礎(chǔ)信息庫，實現(xiàn)從獲取線索、立案、調(diào)查、處理到結(jié)案全過程的信息化和智能化，確保案件處置高效、公正、規(guī)范。從執(zhí)法通、協(xié)同辦案、文書管理、存證管理、指揮調(diào)度、信訪管理、視頻智能分析系統(tǒng)等方面入手，通過增設(shè)物聯(lián)網(wǎng)感知設(shè)備、升級視頻智能分析算法來建立健全問題發(fā)現(xiàn)和事前預警機制，拓寬執(zhí)法應用場景，通過執(zhí)法證據(jù)在區(qū)塊鏈的上鏈存證，實現(xiàn)電子證據(jù)采集的規(guī)范可信和存儲的防篡改。

督察督導業(yè)務平臺

城市管理由于管理范圍大、管理內(nèi)容復雜、管理事項眾多，需要從傳統(tǒng)的主要依賴人海戰(zhàn)術(shù)的全覆蓋巡查模式中解脫出來，切實轉(zhuǎn)變督察督導理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，用最少的行政成本，換取最大的監(jiān)管效益，努力營造公平、秩序、透明、可預期的法制化、便利化營商環(huán)境和人居環(huán)境。城市執(zhí)法管理工作中應實現(xiàn)“市、區(qū)、街道”協(xié)同配合，完善分級管理體制，將執(zhí)法重心和管理權(quán)限下移，進一步明確管理職能，賦予相應權(quán)力，盡快形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

督察督導業(yè)務實現(xiàn)從督導計劃、督導檢查、案件上報、下達文書、反饋到評價的完整業(yè)務閉環(huán)流程，并在占道經(jīng)營、出店經(jīng)營、違章停車督導、噪音治理、非機動車亂停放治理、違法建設(shè)督導、游商小販監(jiān)管、控塵夜間督察、戶外廣告違法行為治理、餐廚廢棄物處置管理、渣土車違規(guī)治理等督察事項中開展。

執(zhí)法專題應用平臺

以實景示范應用、無人機輔助違建監(jiān)管、非接觸執(zhí)法、二次供水和油煙監(jiān)管、一店一碼管理、共享單車管理為專題建設(shè)。以XX市二維地圖、實景三維影像為依托，打造XX城市智慧城管的實景特色示范應用，在戶外廣告、共享單車、沿街店鋪、施工圍擋、違法建設(shè)等應用場景中結(jié)合實景特色，提供諸如調(diào)度指揮、實景標注、遠程測量、圖屬互查、可視化定位、內(nèi)容評估、視頻聯(lián)動等功能，輔助城市管理相關(guān)部門進行城市精細化管理，達到所見即所得的沉浸式體驗效果；以遙感衛(wèi)星影像、無人機巡查相結(jié)合的方式，基于深度學習的建筑物提取模型和GIS空間分析算法，完成特征提取和變化對比，從而加強對違法建設(shè)現(xiàn)象的智慧發(fā)現(xiàn)和及時查處；借助視頻監(jiān)控手段及視頻智能識別與分析算法，對城市管理中高發(fā)問題包括出店經(jīng)營、占道經(jīng)營、違章停車等違法事件進行智能識別和分析，并通過事前溫馨提醒的方式督促當事人和商家及時改正，將事后執(zhí)法改為主動服務，實現(xiàn)非接觸執(zhí)法；加入一店一碼和共享單車管理系統(tǒng)，不斷提升執(zhí)法的先進性和創(chuàng)新性；利用前端布設(shè)的物聯(lián)感知設(shè)備，對二次供水水質(zhì)異常問題、油煙超規(guī)排放問題共兩類專題進行實時在線監(jiān)測、預警并聯(lián)動處置。

執(zhí)法監(jiān)督考核平臺

市城管執(zhí)法支隊督察大隊承擔著城市長效管理考核中監(jiān)督檢查和執(zhí)法業(yè)務綜合考評工作，開發(fā)并啟用執(zhí)法監(jiān)督考核系統(tǒng)，對成績突出的要予以表揚，對不合格的要通報批評，要責令改正并追究責任，可以進一步確保考核的公平、公正、公開，便于被考核單位整改問題并形成橫向?qū)Ρ取＝y(tǒng)一管理執(zhí)法主體、全流程監(jiān)管現(xiàn)場執(zhí)法和行政處罰以及罰后再監(jiān)督，并通過設(shè)置多項預警值和比對模型，實現(xiàn)了對執(zhí)法工作事前、事中、事后的全面監(jiān)管。以此來不斷提升全市綜合執(zhí)法水平，提高城管執(zhí)法在民眾心中的威信力。實行兩級督察考核和雙隨機監(jiān)督管理模式，完善城管執(zhí)法監(jiān)督考評機制，加強監(jiān)督問責，保障執(zhí)法效率，實現(xiàn)長效管理。

公眾互動平臺

在公眾互動體系中，引入AI智能機器人、智慧屏一體機、公眾服務APP、公眾服務熱線，實現(xiàn)公眾互動和執(zhí)法公示，將管理寓于服務之中，在服務的過程中實現(xiàn)管理目標，提升執(zhí)法工作在市民心中的權(quán)威性，提高市民在城市管理中的參與感和滿意度。

綜合管理平臺

在綜合管理體系中，將財務管理、電子開票、證件管理、學習考試、勤務管理、扣物管理、系統(tǒng)維護等綜合管理工作納入線上處理，實現(xiàn)全業(yè)務、全流程的線上化。同時，利用移動監(jiān)察指揮車及時抓拍和上報城管違法事件來提升問題發(fā)現(xiàn)和事件處置的效率。

運行環(huán)境

運行環(huán)境是指支撐城市管理綜合執(zhí)法平臺運行的軟件、硬件和網(wǎng)絡等設(shè)施。依托原有數(shù)字城管運行環(huán)境，同時共享云計算中心的機房、網(wǎng)絡、服務器、存儲及備份設(shè)備、安全設(shè)備、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)等資源，節(jié)約運維成本，還有利于根據(jù)平臺計算量、訪問量、吞吐量、存儲量動態(tài)拓展軟硬件資源，以及配套終端系統(tǒng)。

亮點和預期效益

城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺的開發(fā)建設(shè)，將會帶來很大的社會效益、管理效益以及經(jīng)濟效益：

1、加強和提高城市管理執(zhí)法能力是強根固本之舉，構(gòu)建流程更規(guī)范、反應更快捷、架構(gòu)更合理、管理更精確的執(zhí)法體系。

2、多渠道發(fā)現(xiàn)問題，全過程規(guī)范執(zhí)法等相關(guān)信息化成果的運用，促進執(zhí)法服務由復雜工作流向管理扁平化，管理手段由靠人力管理向靠科技手段管理轉(zhuǎn)化。

3、基于量化的績效考評指標和模型，自動輸出更為科學和真實的考核評價結(jié)果，確保全市性工作目標得到有效貫徹落實，真正實現(xiàn)“以監(jiān)督促執(zhí)行，以監(jiān)督出效能”的總體目標。

4、推進陽光執(zhí)法和親民管理服務，執(zhí)法記錄儀的使用保證了執(zhí)法全過程記錄，非接觸執(zhí)法的上線將事后處罰改為主動服務，運用執(zhí)法證據(jù)在區(qū)塊鏈的上鏈存證，實現(xiàn)了電子證據(jù)采集的規(guī)范可信和存儲的防篡改，加強了對人員和執(zhí)法工作的規(guī)范化、秩序化管理，提升執(zhí)法工作者在市民心中的權(quán)威性。

5、采用衛(wèi)星影像、無人機和巡街車“空天地結(jié)合”的方式，在高架立交、橋梁隧道、城郊結(jié)合部等人無法到達或者不方便到達的區(qū)域，對違章建筑、廢水亂排、垃圾亂扔、高層廣告等違法現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)并取證，改變以往傳統(tǒng)的執(zhí)法巡查手段存在視線盲區(qū)、發(fā)現(xiàn)滯后、監(jiān)管不到位、取證困難等問題。

6、減輕大量政府財政資金的投入。預計城市執(zhí)法問題發(fā)現(xiàn)率從40%提高到95%；處理時間從1周減少到12小時；各部門巡查人員投入相應減少30%左右；管理效率提高3倍；通過共享利用 “大數(shù)據(jù)中心”以及已建成的“數(shù)字城管”、“平安城市”、“雪亮工程”等相關(guān)政務信息資源，可直接減少相關(guān)設(shè)施購置和運維費用；具有視頻智能分析、物聯(lián)感知預警報警、無人機違建查處功能的執(zhí)法系統(tǒng)，給城管執(zhí)法隊伍增添了智慧之眼，改變了舊模式下一線人員地毯式搜羅執(zhí)法和事后執(zhí)法的傳統(tǒng)方式。綜上，將直接減輕執(zhí)法部門和單位的財政資金投入。

來源: 中國科技新聞學會