摘要：

世界各地每年產(chǎn)生的數(shù)萬億個煙蒂對處置法規(guī)構成了重大挑戰(zhàn)，主要是因為有數(shù)百萬個處置點，而且必須以安全的方式對煙蒂進行分類、收集和處置，而且煙蒂是有毒的危險廢物。有一些危險廢物法，例如那些涉及廢舊輪胎和汽車電池的法律，其中零售商負責妥善處理廢物，但大多數(shù)消費后廢物的處理是消費者的責任。諸如擴大生產(chǎn)者責任之類的概念正在用于一些消費后廢物，將回收或處置的責任和成本轉嫁給產(chǎn)品制造商。美國總共有32個州通過了擴展生產(chǎn)者責任法律，涉及汽車開關、電池、地毯、手機、電子產(chǎn)品、熒光燈、水銀恒溫器、油漆和農(nóng)藥容器，這些可能是煙草廢物立法的典范。更廣泛的生產(chǎn)者管理概念包括擴展生產(chǎn)者責任，但同時也將消費者和零售商添加到了法規(guī)中。緬因州在2010年考慮了一項全面的產(chǎn)品管理法律，這是一個比擴大生產(chǎn)者責任更好的模式。通過使用擴大生產(chǎn)者責任或緬因州模式，煙草業(yè)將被要求支付收集和處理煙蒂廢物的費用。緬因州模式下的額外要求促進消費者和企業(yè)建立完整的鏈條以最大限度地完成煙蒂隔離和收集以保護環(huán)境。
是什么使煙蒂污染成為一個棘手的廢物處理問題?

要著手解決這個問題，我們必須認識到問題的嚴重性。全世界每年消耗的煙草超過5萬億支，而所有這些煙草都以某種方式被處理掉，地球上有數(shù)百萬個這樣的處理點。煙蒂被扔在地上，扔進垃圾桶，運到垃圾填埋場，吸煙者或整個社會很少或根本沒有考慮過這對環(huán)境意味著什么。不管今天如何處理煙蒂，它們中的每一個都可能對環(huán)境構成有毒危害。

據(jù)估計，煙蒂占美國海岸線、水路和陸地上垃圾總量的30%，而“維護美麗美國”組織報告稱，80%的海洋垃圾來自陸地，通常丟棄的煙蒂由三部分組成:未吸煙的殘余煙草(包括末端部分吸煙/燒焦的煙草)，過濾嘴和包裝紙。被丟棄的煙蒂的每一種成分都有自己的問題。約99%的制造卷煙市場是過濾卷煙，而過濾器降解非常緩慢，因此成為潛在有毒廢物的累積量。有毒物質(zhì)從過濾器和煙草殘留物中濾出，污染水道，并可能污染垃圾填埋場附近的地下水。這些垃圾填埋場沒有適當?shù)厝菁{這些滲濾液，水生生物可能會受到有毒滲濾液的傷害，并且動物攝入這些液體可能會造成身體傷害。煙蒂在城市的雨水溝中聚集，然后排空到水道中，可能堵塞雨水溝和衛(wèi)生下水道系統(tǒng)。

一些人試圖通過執(zhí)行現(xiàn)行的反亂扔垃圾法來改變吸煙者對煙蒂的行為。此外，一些社區(qū)對每包煙草征收煙蒂減除費。2009年，舊金山在該市出售的煙草價格中增加了0.20美元的費用，從經(jīng)濟上抑制了人們對煙草制品的消費。然而，這項費用因煙草業(yè)提起的訴訟而暫時擱置。如果實施，這筆費用還將支持一項旨在減少煙蒂浪費的公眾教育運動，并收回城市清理煙蒂的成本。在大多數(shù)司法管轄區(qū)，雖然禁止亂扔煙蒂的法例并沒有嚴格執(zhí)行，但仍可能會減少掉在地上的煙蒂數(shù)量。然而，與問題的范圍相比，這些監(jiān)管努力微不足道。

盡管作出了一些新的努力，與許多消費品不同，回收煙蒂沒有已知的價值，。如果燃燒的空氣成分沒有危險，并且燃燒殘留物可以安全處理，則可以通過燃燒破壞煙蒂。還有一個問題是，誰來為這些處置費用付錢。焚燒不回收任何有價值的東西，而鍋爐和工業(yè)爐的處理確實產(chǎn)生能量并可能回收一些材料。煙草含有幾種微量的重金屬，但任何物質(zhì)回收都不太可能在經(jīng)濟上可行。（即使）假設這些再利用和處理方法中的任何一種都是有效的，目前世界上任何地方都沒有已知的分離和收集煙蒂以進行再利用或處理的過程。

危險廢物處理模式

人們必須考慮其他消費后有害廢物分類和收集是否可以作為煙蒂廢物處理的典范。輪胎和鉛酸電池是消費者通常可以接受的消費后廢物收集的兩個例子。當購買新輪胎或新汽車電池時，零售商有責任根據(jù)美國政府的指導方針和州法律處理用過的產(chǎn)品。大多數(shù)其他消費后危險廢物處理法規(guī)依賴于消費者安全妥善地處理這些廢物，許多州都有法律規(guī)范其中一些產(chǎn)品的處置，如手電筒電池、緊湊型熒光燈(CFL)燈具和油漆。我們知道煙草含有成千上萬種不同的和有潛在危險的化合物，煙蒂在水中會浸出各種有毒廢物，包括重金屬、尼古丁和乙基酚。

然而，我們對這些化合物在環(huán)境中的實際毒性影響所知甚少，在處理煙蒂廢物問題時，我們采用預防原則，即無需在規(guī)管前先確定煙蒂滲濾液中的每一種有毒化合物。預防原則認為，當一項活動對人類健康或環(huán)境構成威脅時，即使某些因果關系沒有得到科學的充分確立，也應采取預防措施，將舉證責任轉移給該活動的支持者，這一原則已在法律和國際條約中得到體現(xiàn)。

產(chǎn)品管理方法

產(chǎn)品管理始于美國，旨在將保護環(huán)境的責任和成本從納稅人轉移到商業(yè)產(chǎn)品的制造商、零售商和消費者身上:“一方影響產(chǎn)品生命周期的能力越大，該方的責任就越大。”利益相關者通常包括制造商、零售商、消費者和政府官員。這一運動已走向全球。這一過程的一部分是鼓勵制造商生產(chǎn)對環(huán)境無害的產(chǎn)品，鑒于廢棄煙蒂有害成分的證據(jù)越來越多，除非將煙草和過濾嘴從煙草中去除，否則就不可能做到這一點。

一個相關但不同的方法是擴展生產(chǎn)者責任概念，它將報廢產(chǎn)品的廢物管理責任放在制造商身上，而產(chǎn)品管理則將零售商和消費者加入到這一過程中。擴展生產(chǎn)者責任于20世紀90年代初開始在歐洲實施，并于2002年被納入歐盟環(huán)境政策; 到目前為止，美國聯(lián)邦政府還未考慮過這一做法。

在美國，截至2010年10月，共有32個州頒布了擴展生產(chǎn)者責任法律，要求制造商為回收或安全處置其消費品的成本提供資金。這一措施涵蓋一系列產(chǎn)品，包括汽車開關、電池、地毯、手機、電子產(chǎn)品、熒光燈、含汞恒溫器、油漆和農(nóng)藥容器。這些立法大多是最近才制定的，但它可能是另一種適用于煙蒂廢物的監(jiān)管模式。

歐洲的擴展生產(chǎn)者責任措施尚未完全實施，并且可能不適用于美國。美國各州頒布的擴展生產(chǎn)者責任法律分別處理特定產(chǎn)品，因此避免了在歐洲監(jiān)管模式上發(fā)現(xiàn)的一些問題，即將單一監(jiān)管計劃應用于廣泛產(chǎn)品類型，其總體目標是鼓勵制造商進行設計更改。歐盟在許多產(chǎn)品上未能成功地實現(xiàn)這一目標，需要直接設計指令，如材料標準和禁止使用某些化學品。以煙草制品為例，改變產(chǎn)品設計以完全消除環(huán)境危害是不切實際的。然而，一些人主張從煙草中去除過濾嘴以便提高消耗后的煙草的生物降解性。然而，這并不能消除僅含有煙草殘留物的煙蒂產(chǎn)生的有害滲濾液。

2010年，緬因州考慮了一項法案，制定一項全面的產(chǎn)品管理法律，以避免歐洲經(jīng)歷的擴展生產(chǎn)者責任所面臨的局限性問題。根據(jù)擬議的法律，緬因州環(huán)境保護部將指定在緬因州銷售的哪些產(chǎn)品或產(chǎn)品類別需要參與產(chǎn)品管理計劃，由指定產(chǎn)品的生產(chǎn)商資助、管理或提供。任何生產(chǎn)商、批發(fā)商、零售商或其他人不得在緬因州銷售或提供銷售指定產(chǎn)品，除非生產(chǎn)商參加了產(chǎn)品管理計劃。制作方將支付該計劃的所有管理和運營成本，包括收集、運輸和回收或處置的成本，或兩者兼而有之。擬議的法規(guī)將禁止向消費者就回收不需要的產(chǎn)品收取費用，并要求生產(chǎn)者提供教育和推廣計劃，以促進消費者使用該計劃。相關政府部門還可以設立“生產(chǎn)者費用”，以抵消其執(zhí)法費用。

代表生產(chǎn)商或生產(chǎn)商集團實施管理計劃的生產(chǎn)商或管理組織必須提交一份計劃，由環(huán)境保護部批準，其中包括對收集、運輸、處理、加工或處置系統(tǒng)的描述。此外，該計劃還必須解釋如何重新使用或回收收集的廢物，或者如果該部確定廢物不能重復使用或回收利用，將如何處理這些廢物。該計劃還必須描述將使用的教育和推廣，并必須提供與包括消費者、環(huán)保團體和零售商在內(nèi)的利益相關者就該計劃進行磋商的相關信息。對該計劃的任何后續(xù)修訂都必須得到該部的批準，并需要向該部提交關于計劃執(zhí)行情況的詳細年度報告。未能提交產(chǎn)品管理計劃、修訂或年度報告將導致每天高達10,000美元的罰款。雖然擬議法規(guī)中沒有詳細說明，但生產(chǎn)者、批發(fā)商、零售商、其他銷售或提供銷售未參與產(chǎn)品管理計劃的指定產(chǎn)品的人將受到禁止此類銷售或提供銷售的禁令的約束。

緬因州立法機構修改了最初的法案，只是要求環(huán)境保護部在2011年提出產(chǎn)品監(jiān)管法。盡管這一延遲對擬議的緬因州產(chǎn)品管理法適用于煙蒂廢物的法律提供了一個非常好的框架;然而，現(xiàn)有的州擴展生產(chǎn)者責任的法律并不像緬因州提出的產(chǎn)品管理法那樣全面。

由于圍繞煙蒂廢物處理的獨特處理問題，對此類廢物的任何監(jiān)管辦法都應包括對消費者進行廣泛的關于煙草制品廢物的環(huán)境危害的教育，并加強和更好地執(zhí)行對不當處理的處罰。加州垃圾法明確將煙蒂列為垃圾，對不適當處理煙蒂的人處以250至1000美元的罰款，并對提供信息協(xié)助對亂扔煙蒂或任何其他垃圾的人進行逮捕和定罪的人提供罰款的50%作為獎勵。最低罰款只有在特殊情況下才可豁免，法院也可要求被定罪的人提供不少于12小時的垃圾清理服務，作為進一步的懲罰措施。

在沒有擴展生產(chǎn)者責任法律或產(chǎn)品管理法律的情況下（例如緬因州提出的法律），可以采用限制性使用擴展生產(chǎn)者法律或產(chǎn)品管理法律的組成部分的方法。例如可以要求企業(yè)在吸煙者聚集的企業(yè)外放置專門的煙蒂容器，就像通常在垃圾和回收箱上做的那樣。此外，他們可能會被要求收集所有丟棄在地上的煙蒂，而不是簡單地把它們掃到街上，因為煙蒂可能被沖進雨水溝，隨后進入水生環(huán)境。所有戶外公共區(qū)域應設置足夠數(shù)量的專用容器，或禁止在所有戶外公共區(qū)域吸煙。為減輕產(chǎn)生煙蒂廢物的堆填區(qū)負擔，可要求產(chǎn)生煙蒂廢物的住戶和商戶將所有煙蒂收集于專用容器內(nèi)，交由廢物收集服務收集，以免有毒的煙蒂廢物與其他廢物混合。可要求政府廢物收集機構采取措施，安全處置煙蒂廢物，包括將其送回卷煙制造商銷毀或回收，或向制造商收費，以支付在管轄范圍內(nèi)銷售的每包卷煙所產(chǎn)生的所有減排成本。緬因州式的產(chǎn)品管理法要優(yōu)越得多，因為所有的成本都將由卷煙制造商承擔。

出于公共健康和環(huán)境的考慮，許多州和社區(qū)已經(jīng)通過了禁止在公園和海灘吸煙的法律和條例。緬因州禁止在所有州立公園和州立海灘吸煙;波多黎各和許多美國城市都禁止在公園吸煙，許多城市也禁止在海灘吸煙。2010年，在市長布隆伯格的支持下，紐約市議會提議在所有公園、海灘和人行道上全面禁煙。一項禁止在加州所有州立公園和海灘吸煙的法律通過了兩個立法機構，但被時任州長施瓦辛格否決，稱這是“政府對人民生活的不當干預”。值得注意的是，州長說:“正如我們所看到的，海洋垃圾和垃圾沒有邊界“。“我認為，更適當?shù)幕貞窃黾臃蓪υ诠珗@和海灘亂扔垃圾的罰款和處罰。”

由于對清理費用以及環(huán)境退化造成的間接損失、對旅游業(yè)的影響和煙蒂廢物造成的公害費用有了更多的經(jīng)濟分析，公眾的注意力可能會進一步被吸引到煙蒂廢物的處理問題上面。

這些選項的優(yōu)缺點

美國目前的單一產(chǎn)品擴展生產(chǎn)者責任法律的主要問題是，它嚴重依賴消費者自愿遵守適當?shù)奶幹脜f(xié)議，除非消費者與零售商交換廢物產(chǎn)品，以更換新的產(chǎn)品(如汽車輪胎和電池)（以舊換新），這使得有效性不易確定，而且在很大程度上無法確定。另一個問題是，大多數(shù)此類法律在消費者合規(guī)方面本質(zhì)上是不可執(zhí)行的。使用擴展生產(chǎn)者責任，生產(chǎn)者支付部分或大部分收集和回收由消費者自愿交付到收集點的報廢商品的成本，這些收集點通常由當?shù)卣峁５胤交蛑菡ǔＸ撠熛M者教育（如果有的話）。

相比之下，緬因州式的產(chǎn)品管理法非常全面，將所有成本、管理和消費者教育都放在了生產(chǎn)商身上。為了銷售其產(chǎn)品，生產(chǎn)商必須提交一份計劃來實現(xiàn)這一目標，并且必須得到政府機構的批準。這項法律將創(chuàng)造一個包括生產(chǎn)商、政府、消費者、環(huán)保組織和其他利益相關者在內(nèi)的合作環(huán)境。環(huán)保組織將扮演監(jiān)督的角色。這種方法的挑戰(zhàn)在于如何激發(fā)政策制定者采用這種方法的政治意愿。

在這份《煙草控制增刊》中，Smith和Novotny描述了煙草業(yè)對吸煙者對煙蒂態(tài)度的研究，這些態(tài)度是吸煙者自愿遵守任何煙蒂處理協(xié)議的實質(zhì)性障礙。因此，在該計劃的早期，可能需要大力執(zhí)行有關亂扔垃圾的法律，直到他們改變態(tài)度。

Smith和Novotny還報道了煙草業(yè)由于擔心政府對煙蒂處理的監(jiān)管而努力改變吸煙者在煙蒂處理方面的行為。這些努力失敗了，很大程度上是因為煙草業(yè)不想冒犯吸煙者。傳統(tǒng)的反亂扔垃圾運動顯然對吸煙者的行為沒有多大影響。對吸煙者進行煙蒂處理習慣對環(huán)境影響的教育，以及對亂扔垃圾罰款的威脅，可能會產(chǎn)生一些效果。由于吸煙者對煙蒂行為的復雜性，需要進一步研究有效的信息傳遞。

總結與結論

煙蒂垃圾問題的最佳解決方案是吸煙者戒煙，無論是為了自己的健康，還是為了他人的健康，還是為了每年存放超過5萬億根煙蒂的環(huán)境的健康。然而，至少州和地方政府機構以及納稅人應該擺脫煙蒂廢物的經(jīng)濟和行政負擔，并且，根據(jù)產(chǎn)品管理和擴展產(chǎn)品責任的原則，煙草制造商應該承擔收集、運輸和安全處置煙蒂廢物的全部經(jīng)濟負擔。其次最好的解決方案是采用一項全面的緬因州式的產(chǎn)品管理法律以涵蓋煙蒂廢物處理。

編譯：阿西葉

審核：Tammy

編輯：Tommy

來源: 中國綠發(fā)會