本文刊登于《人民司法》雜志2022年第31期

作者:葉陽 作者單位:最高人民法院

內容提要

礦產壓覆是指因建設項目實施導致礦產資源不能開發利用的情形。建設單位未取得壓覆許可壓覆礦產資源構成侵權,應當承擔損害賠償責任。建設單位取得壓覆許可的,礦業權人可根據不當得利請求權,請求建設單位依法予以補償。

目次

一、問題的提出

二、礦產壓覆的識別

三、礦產壓覆的雙重法律關系

四、礦產壓覆侵權損害賠償

五、礦產壓覆不當得利補償

結論

一、問題的提出

涉礦案件是環境資源案件的重要類型。近年來,隨著鐵路、高速公路、輸電線路等大型基礎設施建設的全面加速,建設項目直接壓覆、影響沿線礦產資源開發利用的情況逐漸增多,致使大量礦產壓覆糾紛進入人民法院。從民法的角度觀察,礦產壓覆涉及物權、合同和侵權等民事法律關系;從公法的角度來看,礦產壓覆則與行政許可制度密切相關。礦產壓覆糾紛集中體現為公法與私法的交織、民事主體利益與公共利益的衡平,是涉礦案件中最為復雜的案件類型之一。筆者對礦產壓覆案件審判中爭議較多的礦產壓覆的識別、礦產壓覆的雙重法律關系、礦產壓覆侵權損害賠償、礦產壓覆不當得利補償4個問題進行梳理,以期能夠為此類案件的審理提供有益思路。

二、礦產壓覆的識別

從文義上,壓覆應理解為“埋沒、困頓”。礦產資源壓覆的概念源于礦產資源法的規定,該法第三十一條規定,在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前,建設項目必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院有關部門批準,不得壓覆重要礦床。但這條規定并未就何為壓覆予以明確。2000年,原國土資源部《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》(國土資發〔2000〕386號)(以下簡稱386號文)第二條規定,礦產壓覆是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用。但是建設項目與礦區范圍重疊而不影響礦產資源正常開采的,不作壓覆處理。根據該規定,礦產壓覆包含兩種類型:第一,典型壓覆,即建設項目與采礦權所在礦區或探礦權所在勘查區塊重疊,導致礦產資源無法開采。如高速公路從礦區或勘查區塊經過,并直接造成地下礦產資源無法開發利用。第二,擬制壓覆。建設項目雖未經過礦區或勘查區塊,但基于鐵路、公路、輸電線路工程運行安全等要求,造成周圍礦區的礦產資源無法開發利用。如公路法第十七條第一款規定:“禁止在下列范圍內從事采礦、采石、取土、爆破作業等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動:(一)國道、省道、縣道的公路用地外緣起向外100米,鄉道的公路用地外緣起向外50米;(二)公路渡口和中型以上公路橋梁周圍200米;(三)公路隧道上方和洞口外100米。”上述兩種類型的壓覆盡管在形式上存在區別,但在對礦業權的妨害后果上并無不同,發生同樣的法律效果,在爭議的解決上亦應適用同樣的規則。

礦產資源法第三十一條規定,未經批準不得壓覆重要礦產資源。關于何為“重要礦產資源”,386號文第三條規定為“國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和《礦產資源開采登記管理辦法》附錄中34個礦種的礦床規模在中型以上的礦產資源。”2010年,原國土資源部《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》(國土資發〔2010〕137號)(以下簡稱137號文)第二條進一步明確,重要礦產資源是指“《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產。”重要礦產資源的標準較為寬泛,可以由省級自然資源行政主管部門認定。重要礦產資源識別的意義在于,雖然建設項目對非重要礦產資源也可能形成壓覆,但不涉及自然資源行政主管部門的審批和管理職能,不具有礦產壓覆案件的特殊性。事實上,在司法實踐中,非重要礦產資源的壓覆引發的糾紛也并不多見。

需要指出的是,查明建設項目是否構成礦產壓覆,既是自然資源行政主管部門的行政職責,又屬于人民法院在處理壓覆糾紛中應當依法查明的案件事實。實踐中,建設項目在進行礦產壓覆評估時可能會遺漏特定礦區的礦產資源。礦業權人提起訴訟的,人民法院不應簡單按照自然資源行政主管部門的意見駁回礦業權人的訴訟請求,而應當就壓覆事實依法予以查明。

三、礦產壓覆的雙重法律關系

根據137號文的規定,礦產壓覆的基本程序為:1.建設項目在項目選址前向自然資源行政主管部門查詢礦產資源及礦業權分布情況,并委托有資質的地質勘查機構制作壓覆重要礦產資源評估報告。2.所壓覆礦產資源之上設立有礦業權的,與礦業權人簽訂書面協議,礦業權人同意放棄被壓覆范圍的礦區范圍。3.建設項目提交評估報告、書面協議等相關材料,自然資源行政主管部門依法作出準予壓覆或不準予壓覆的決定。在這一過程中,三方主體大致形成兩對法律關系:礦業權人與自然資源行政主管部門的行政法律關系;建設單位與礦業權人的民事法律關系。

(一)礦業權人與自然資源行政主管部門的行政法律關系

在這一對法律關系中,自然資源行政主管部門通過作出壓覆許可,改變壓覆區域內礦產資源作為生產生活原材料的本來用途,而轉變為土地承載的功能負擔。從比較法的角度,壓覆許可接近于一種公益役權。按照法國行政法理論,所謂公益役權,是公法對公產所有權的一種外在限制,即國家基于一項新的公共使用目的,需要改變公產本來的用途,而將其轉化為另一種公共利用形態,從而形成了附著于公產所有權上的一種役權。這個役權的設立由國家決定,是公法上的役權。

國家通過壓覆許可在礦產資源上設立公益役權,意味著礦業權部分或全部消滅。礦業權人由此可能對自然資源行政主管部門產生兩項主張:一是對壓覆許可的合法性提出異議,二是請求自然資源行政主管部門予以行政補償。從理論上來說,壓覆許可雖不構成對所有權徹底剝奪的典型行政征收,但因該行為對礦業權人的財產權利造成重大影響,具有“征收效果之侵害”,屬于廣義上的“準征收”,政府作為征收人似應予以補償。但在實踐中,礦業權人請求此種行政補償并非常態。

原因大致有二:

我國已經有多部法律和行政法規規定了特定類型的“準征收”補償制度,如種子法第十四條規定:“單位和個人因林業主管部門為選育林木良種建立測定林、試驗林、優樹收集區、基因庫等而減少經濟收入的,批準建立的林業主管部門應當按照國家有關規定給予經濟補償。”《風景名勝區條例》第十一條第三款規定:“因設立風景名勝區對風景名勝區內的土地、森林等自然資源和房屋等財產的所有權人、使用權人造成損失的,應當依法給予補償。”但是,目前尚無礦產壓覆行政補償之規定。依照“無依據即不補償”的理念,礦業權人請求行政補償存在法律障礙,此其一。

137號文規定,建設單位在辦理壓覆審批手續時應當提交與礦業權人簽訂的書面協議,因此礦業權人向建設單位主張權利是更為順暢的權利救濟路徑,且相對于行政補償,民事救濟獲得的補償金額往往更高,此其二。

需要指出的是,實踐中存在地方政府在建設項目土地征收中,一并將礦業權予以征收,并與礦業權人簽訂征收補償協議的情形。礦業權人依照協議起訴的,人民法院宜遵循法秩序一致性原則和誠實信用原則,依法予以審理。

(二)建設單位與礦業權人的民事法律關系

司法實踐普遍認為,因建設項目壓覆礦產資源造成礦業權人的損失,建設單位應當對礦業權人承擔相應責任。有觀點認為,兩者間法律關系基于壓覆許可而產生,因而屬于行政法律關系。基于這種認識,一些法院對于礦業權人起訴請求建設單位承擔民事責任采取了駁回起訴的做法。筆者以為不妥。

在法律關系性質界定的諸多學說中,“主體說”“意思說”“利益說”是具有代表性的重要學說。“主體說”以法律關系的主體為區分標準,認為公法法律關系主體至少有一方是國家或公團體,私法法律關系主體都是私人或私團體。“意思說”以構成法律關系之間的當事人的意思為區分標準,認為公法法律關系是以一方命令另一方作為、不作為或者給付,并能夠強制其服從的關系,而私法法律關系則是主體間對等性法律關系。“利益說”以法律關系所包含的利益為區分標準,認為公法法律關系指向公共利益,而私法法律關系則指向私人利益。

按照上述學說:首先,建設單位與礦業權人均屬于民事主體,依“主體說”屬于民事法律關系;其次,建設單位與礦業權人地位平等而無強制服從之關系,符合“意思說”對民事法律關系的界定;最后,雖然礦產壓覆本身涉及公共利益,但單就礦業權人而言,指向的顯然是私人利益,按照“利益說”亦應界定為民事法律關系。因此,采礦權人因礦產壓覆請求建設單位承擔責任,人民法院應依照民事法律的規定審理。

四、礦產壓覆侵權損害賠償

建設單位是否應就壓覆事實對礦業權人承擔責任以及承擔何種責任,乃是礦產壓覆案件審判的核心問題。責任確定的前提則是對過錯和違法性的判斷,并以此認定建設單位是否構成侵權。

(一)建設單位違反法律規定,建設項目未取得壓覆許可的

侵權的違法性要件評價包含了行政法評價,因而對于未取得壓覆許可施工建設的,理應構成侵權,對此應無疑義。實踐中有一種觀點認為,建設項目雖未取得壓覆許可,但已取得立項、線路規劃等相關事項行政許可的,即表明建設項目實施具有合法性,其對礦產資源的壓覆不屬于侵權行為。此種觀點并不妥當。服務于不同的管制目的,建設項目在施工前須由相關行政機關作出不同類型的行政許可。壓覆許可制度的目的在于避免或減少壓覆重要礦產資源、提高礦產資源保障能力,而立項、線路規劃等行政許可則并不具備此項功能,不能相互替代。

另外,還有兩個問題值得注意。

1.實踐中,存在工程在施工時尚未取得壓覆許可而嗣后取得的情形。在這種情況下,就壓覆行為是否構成侵權的認定應當區分為兩個階段。在壓覆許可作出前,壓覆行為構成侵權;而在壓覆許可作出后,壓覆行為屬于對權利的行使,其違法性已經被壓覆許可的正當性所阻卻。

2.在壓覆許可作出后,建設項目選址或者線路發生變更的。根據一些地方規定,建設項目選址或線路發生變更的,需要就新規劃線路重新報請壓覆審批(參見《湖南省自然資源廳關于規范建設項目壓覆重要礦產資源管理工作的通知》《重慶市規劃和自然資源局關于規范建設項目壓覆重要礦產資源審批工作的通知》《遼寧省自然資源廳關于優化建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》《內蒙古自治區自然資源廳關于建設項目壓覆重要礦產資源有關事宜的通知》等),此時建設項目未重新取得壓覆許可是否構成侵權,需要區分對待。如原線路和新線路均對案涉礦區礦產資源形成壓覆,原壓覆許可已經涵蓋案涉礦區礦產資源的,建設項目未重新取得壓覆許可不影響壓覆行為的合法性。反之,如案涉礦區礦產壓覆是因選址或者線路變更才形成,建設項目又未重新取得壓覆許可,則侵權事實成立。

(二)建設項目雖取得壓覆許可,但礦業權人尚未承諾放棄權利的

137號文規定,采礦權人在報請壓覆審批前應當與礦業權人簽訂協議,取得礦業權人放棄權利的承諾。但在實踐中,存在礦業權人尚未承諾放棄權利,而自然資源行政主管部門徑行作出壓覆許可的情形。有一種觀點認為,由于未經礦業權人同意即實施壓覆行為,此時應認定建設單位構成侵權。

筆者并不同意這種觀點。正如前文所述,礦產壓覆審批屬于“準征收”,由建設單位提前與礦業權人協商,取得礦業權人放棄權利的承諾,是這種“準征收”發起前的磋商程序。

從比較法來看,磋商程序是域外土地征收中的一項重要制度。例如,根據日本土地征收法第15條的規定,土地征收申請人(起業者)如果基于項目建設需要利用他人土地,可以與土地權利人進行協商購買或者利用,如果協商失敗的,可以向都道府縣斡旋委員會申請斡旋。英國立法規定,用地方根據用地法令須向所有與被征土地有關的利害方發送征地公告。土地征用管理機構收到征地申請后須詢問土地產權人對土地征收的意見。在美國,土地征收程序啟動前,土地征收權利人(行政機構或得到特別授權的非政府實體)得在征收程序啟動前向土地權利人發出購買征收客體的邀約請求。同時,各國還就磋商不成的裁決程序作出了規定。日本土地征收法規定斡旋失敗或沒有申請斡旋的,申請人可以向行政機關申請土地征收、啟動征收程序。在英國,如土地權利人在收到通知后不同意征收,則應當舉行聽證會,然后由土地征收管理機構根據聽證報告制作裁定書。在美國,土地征收權利人的購買邀約請求被權利人拒絕后,可以向法院提起征收訴訟,并由法院作出裁定。

由此可見,征收中磋商程序的功能,一方面在于尊重被征收人的意志自由,允許其就征收價格討價還價,從而使其經濟利益得到更好的維護。另一方面,經由磋商程序后征收,由于是被征收人自愿選擇的結果,符合其效用最大化的價值需求,因而能夠減少行政執行成本,間接實現了效益最大化原則。最后,由于有最終的裁決作為保障,也可以促進被征收人更理性地提出補償要求,從而避免漫天要價。而在磋商不成時,行政機關則有權作出最終裁決,以確保公共利益的實現。

回到對礦產壓覆的討論中,137號文關于建設單位應就礦產壓覆取得礦業權人放棄權利承諾的規定,屬于壓覆許可作出的中間程序,而非礦產壓覆合法性的判斷標準。礦業權人同意放棄權利換取補償,固然皆大歡喜;礦業權人不愿放棄權利,自然資源行政主管部門亦可依職權作出壓覆許可,通過公法行為改變礦產資源原本用途,使其擔負起土地的承載功能,以實現公共目的。于礦業權人而言,壓覆許可產生了公法上的強制力,使其喪失對所壓覆礦產資源享有的權利;于建設單位而言,壓覆許可賦予建設項目壓覆礦產資源的合法性,而不必再考慮礦業權人的意志。那種認為只要未征得礦業權人同意,建設項目不論是否取得壓覆許可均構成侵權的主張,實際是將磋商程序的性質局限于私法的范疇,而未能正確認識其在公法關系中的功能定位,從而造成了理解的偏差。

由此可見,有無壓覆許可是判斷礦產壓覆是否構成侵權的唯一判斷標準。建設項目未取得壓覆許可的,建設單位應當承擔侵權損害賠償責任。關于賠償數額的確定,可依照填平原則,先依法查明壓覆礦產資源的儲量,再按照《礦業權評估指南》確定的評估方法和參數予以確定。

五、礦產壓覆不當得利補償

以是否取得壓覆許可為標準,礦產壓覆可以區分為違法壓覆與合法壓覆。違法壓覆的,建設單位構成侵權,應當承擔損害賠償責任。當合法壓覆時,建設單位是否應當承擔責任?**司法實踐普遍認為,建設項目取得壓覆許可的,建設單位仍應當對礦產業權人的損失予以補償。**那么需要明確的是,這種補償的請求權基礎是什么?補償的范圍應當如何確定?

(一)補償的請求權基礎

司法實務普遍認為,補償責任來源于137號文關于建設單位應當與礦業權人簽訂補償協議的規定,筆者認為不妥。最高人民法院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》第4條規定,“民事裁判文書應當引用法律、法律解釋或者司法解釋。對于應當適用的行政法規、地方性法規或者自治條例和單行條例,可以直接引用”。137號文屬于部門規范性文件,法律層級猶在部門規章之下,其對當事人之間權利義務的規定,難以成為民法請求權基礎。為完善說理,一些裁判文書嘗試援引民法典第三百二十九條的規定,但是,民法典第三百二十九條是缺失法律效果的不完全法條,同樣不能直接作為補償責任的請求權基礎。還有觀點認為,在合法壓覆時,建設單位取得了礦業權人放棄權利換取補償的承諾,雙方構成合同關系,屬于合同請求權。此種觀點仍然不妥,這是因為壓覆補償責任并不以合同的存在為前提,即使建設單位未取得礦業權人之承諾,其依然應當承擔補償責任。

在確定請求權基礎存在困難時,不妨嘗試在具有兜底功能的不當得利請求權中尋找答案。民法典第一百二十二條規定:“因他人沒有法律根據,取得不當利益,受損失的請求權人有權請求其返還不當利益。”民法理論認為,不當得利可以區分為兩大類型。一為給付型不當得利,適用于所有財產上無法律原因的給付,包括雖有法律上之原因,而其后已不存在者。礦產壓覆中,建設單位與礦業權人并無給付與被給付之關系,不屬于給付型不當得利。二為非給付型不當得利,是指非基于受損者的給付而發生的不當得利返還請求權,包括權益侵害型不當得利、支出費用型不當得利以及求償型不當得利。其中,權益侵害不當得利適用于因權益受到侵害之場合。在構成要件上,權益侵害型不當得利不以受益人的行為具有故意過失、違法性為必要,從而與侵權請求權存在區別。筆者認為,礦產壓覆補償即屬于權益侵害不當得利之特定類型。理由如下:

第一,在礦產壓覆中,礦業權人喪失或部分喪失了采礦權,物權受到了損害;建設單位獲得了施工利益,且這種利益屬于財產上的利益且非反射利益,是不當利益。需要指出的是,民法典第一百二十二條規定的不當利益不能理解為非法利益,而應是指需要矯正的、不公平的利益。

第二,建設單位的獲益與礦業權人損害同是基于礦產壓覆的事實。在理論上,不當得利要求所受損失是因得利人獲得利益所致,即所謂“同一原因事實的因果關系”。在礦產壓覆中,建設項目通過礦產壓覆獲得利益,礦業權人因此遭受損失,兩者具有直接的因果關系。

第三,建設單位獲得利益沒有法律根據。不當得利理論的多數觀點認為,所謂沒有法律根據,不是指廣義的沒有法律的規定,而應當理解為當事人受有某種利益不符合公平正義的觀念。建設單位取得之利益來源于壓覆許可的公法效力,不能當然使得建設單位正當保有所獲得的財產利益,故應謂之沒有法律根據。一個相近的例證是民法典第三百二十二條規定了物的附和情形中因確定物的歸屬造成另一方損害的補償責任。這種非因當事人交易而依照法律規定直接發生的物權變動,在學說上被認為屬于無法律上的根據,是較為典型的不當得利。

(二)補償的范圍

在術語的使用上,補償一般指向無過錯的得利返還,而賠償指向的是有過錯的損害賠償,因此實踐中礦產壓覆采用補償而非賠償以示區分,是較為妥當的。關于補償的范圍,司法實踐中存在兩種觀點。

一是全面補償說,即應當按照《礦業權評估指南》規定的評估方法,客觀評估受損礦業權的市場價值。

二是成本補償說,即參照137號文的規定,就礦業權人的投入成本予以補償:1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款(無償取得的除外);2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。

實踐中,采用不同的補償標準在認定損失數額時往往相差甚巨,對當事人的權利影響很大,極易引起爭議。如《最高人民法院公報》案例〔2017〕最高法民終724號案中,一審法院按照《礦業權評估指南》的折現現金流量法,確定礦業權損失7600余萬元;二審法院參照《河北省礦業權價款繳納辦法(試行)》的規定,確定礦業權損失僅為1900余萬元,相差近4倍。

近年來,司法實踐逐漸傾向于成本補償說,筆者亦予以贊同。區別于侵權責任,不當得利著眼于利益的返還而非損害填補,故而在不當得利法上,對于應返還的范圍,損害大于利益時,應以利益為準;利益大于損害時,則應以損害為準。于礦產壓覆的情形,礦業權人受損利益是大于工程建設項目所獲得利益的。這是因為,礦產壓覆導致礦業權消滅或部分消滅,但建設單位并未因此成為新的礦業權人,而是消除了原本無法利用礦區土地地上或地下空間的障礙,獲得的是一種消極利益。由于建設單位未能獲得被壓覆部分礦產資源的礦業權,因而建設單位的得利返還,不能按照《礦業權評估指南》所確定的礦業權市場價格來計算。而參照被壓覆礦產資源在壓覆時點一級市場的出讓中應繳價金確定補償責任,更為符合不當得利制度矯正利益不當轉移的本來功能,亦有利于平衡當事人雙方的利益。在此意義上,參照137號文的規定,適用成本補償說是妥當的。

值得一提的是,近年來裁判文書中常常援引公共利益理論,認為建設項目壓覆礦產資源是為了公共利益的需要,以此強化對成本補償說的論證。筆者認為,礦產壓覆作為一種因公法原因而產生的“私法強制犧牲”,在文書說理中援引壓覆許可的公益性,有利于說服礦業權人接受相對較低的成本補償結果,實現司法裁判法律效果和社會效果的統一,是值得倡導的做法。

礦產壓覆的補償范圍是被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款,壓覆資源儲量的確定是計算補償金額的重要前提。一般而言,人民法院可以委托鑒定機構依據經自然資源行政主管部門評審備案的地勘報告,結合壓覆的情況查明壓覆資源儲量。但由于礦產資源儲藏的隱蔽性和人類認識的有限性,儲量報告所探明的資源儲量可能與實際不符,因而出現在補償金額確定后,礦業權人又提出還有新增加的壓覆資源儲量須重新計算。對此應當如何認識?

從權利性質來看,礦業權屬于用益物權,物權的基本屬性在于客體特定。這就要求礦業權的客體不能處于無法確定或隨時變化的狀態。**當特定礦區內的礦產資源通過礦區四至以及評審儲量固定后,礦業權的客體也就隨之特定化。此后出現的新增資源儲量,不能再視為原礦業權的物權客體。**以采礦權為例,根據《礦業權出讓收益征收暫行管理辦法》第九條的規定,在采礦過程中新發現的礦種以及新增加的儲量,應當比照協議出讓方式,向國家繳納出讓收益。上述規定表明下列判斷:采礦權存續期間新增加的資源儲量尚未由國家出讓,只是因該部分資源儲量在采礦權人礦區范圍內,為遵循物權的排他效力和實現物盡其用,由原采礦權人繳納出讓收益后優先取得。如果非要將新增加的資源儲量強行解釋為原本就歸屬于采礦權人,那么對于與之并列的新增加的礦種,則無論如何無法作出同樣的解釋。由于礦業權人是在壓覆發生后才發現新增資源儲量,因而相對建設單位對建設項目的權利,礦業權人對新增資源儲量的權利屬于在后物權,無法就此主張補償。因此,礦產壓覆補償的范圍原則上不包括建設項目施工后的新增資源儲量。

結論

服務于公共目的,國家強制不得開采位于重大基礎建設項目影響區域內的礦產資源,導致礦產壓覆的發生。當被壓覆的礦產資源設有礦業權時,必然損害礦業權人的權益。礦業權人向建設單位主張權利,從而形成礦產壓覆案件。依照礦產資源法的規定,壓覆重要礦產資源須取得行政許可。是否取得壓覆許可是礦產壓覆合法性的判斷標準。建設單位是否取得礦業權人放棄權利的承諾,不影響對礦產壓覆合法性的判斷。未取得壓覆許可的,建設單位構成侵權,應當按照損害填補原則,依法賠償礦業權人的損失:依法取得壓覆許可的,建設單位不承擔侵權損害賠償責任,但建設單位因此而獲得的利益構成民法中的不當得利,可以參照137號文的規定予以補償。

**編者注:**為方便閱讀,已隱去注釋,如需引用,請查看紙版雜志原文。

本文責任編輯:李泊毅

網絡編輯:李泊毅

審核:李敏

來源: 《人民司法》雜志2022年第31期